Portugal vedtog i 2011 en lov, der gør åbne standarder obligatoriske i statens IT-systemer. Loven regulerer formater og protokoller, ikke valget af leverandør eller software. Sagen viser, hvad et lovkrav kan sikre, og hvor en exit-plan stadig må gøre resten af arbejdet.
Sagen kort
Lov nr. 36/2011 af 21. juni 2011 fastsætter brugen af åbne standarder for digital information i den offentlige forvaltning. Formålet er ifølge lovens artikel 1 teknologisk frihed for borgere og organisationer og interoperabilitet mellem statens systemer. Loven trådte i kraft 90 dage efter offentliggørelsen.
Loven gælder blandt andet statsmagtens organer, den centrale og regionale offentlige forvaltning og statsejede virksomheder. De konkrete formater fastlægges i et nationalt regulativ for digital interoperabilitet, som regeringen vedtager.
Hvad skete der, dato for dato
- 6. april 2011 · Parlamentet vedtog loven. Den blev offentliggjort i Diário da República 21. juni 2011.
- 18. maj 2012 · Lovdekret nr. 107/2012 indførte informationspligt og forudgående udtalelse om indkøb af IT-varer og tjenester fra 10.000 euro.
- 8. november 2012 · Ministerrådet vedtog det første regulativ, resolution nr. 91/2012. ODF 1.1 blev obligatorisk for redigerbare dokumenter.
- 1. juli 2014 · Fristen for ODF i øvrige dokumenter, som ikke udveksles med borgerne, udløb efter regulativet fra 2012.
- 5. januar 2018 · Et revideret regulativ, resolution nr. 2/2018, afløste det første. I det reviderede regulativ var ODF 1.2, PDF 1.7 og PDF/A-2 obligatoriske dokumentformater.
Hvem besluttede
Rammen blev vedtaget af parlamentet. Regeringen fik ansvaret for at udfylde den med et regulativ, og forvaltningsmoderniseringsagenturet AMA fik til opgave at udarbejde det. AMA skal ifølge artikel 7 også følge og koordinere gennemførelsen og offentliggøre en årlig rapport om digital interoperabilitet.
Lovdekretet fra 2012 er regeringens. Det gør AMA’s forudgående udtalelse bindende for de indkøb, der udvælges til den. Udtalelsen kan indeholde betingelser, som myndigheden skal overholde.
Hvilken mekanisme
Lovens artikel 4 kræver, at alle processer for implementering, licensering eller udvikling af IT-systemer i forvaltningen bruger åbne standarder. Alle tekstdokumenter, som forvaltningen udsender, udveksler, arkiverer eller offentliggør digitalt, skal bruge åbne standarder. Et dokument i et åbent format fra en borger eller virksomhed må ikke afvises af den grund.
Artikel 9 bærer sanktionen. Enhver offentlig udbudshandling, der udelukker de åbne standarder i regulativet, er ugyldig og uden virkning. Lovdekretet fra 2012 har en tilsvarende sanktion. Kontrakter indgået uden den krævede information eller uden positiv udtalelse fra AMA er ugyldige efter dets artikel 8.
Kravet om formater er det, der gør loven relevant for en exit. Data i et åbent format kan læses af flere programmer, hvilket mindsker bindingen til ét produkt. Mekanismen er beskrevet under → dokumentformater som binding.
Hvad loven kræver af en åben standard
Artikel 3 opstiller fem betingelser, der alle skal være opfyldt. Standarden skal være vedtaget i en åben proces, og specifikationen skal være offentlig og frit tilgængelig. Specifikationen må ikke bygge på udokumenterede handlinger eller processer.
Rettighederne til standarden, herunder patenter, skal være stillet fuldt, uigenkaldeligt og uomstødeligt til rådighed for den portugisiske stat. Endelig må der ikke være begrænsninger på at implementere den. Betingelsen om patenter handler altså om selve standarden og ikke om teknologi udviklet for offentlige midler.
Undtagelserne
Loven har en undtagelsesordning i artikel 6. Kan en åben standard ikke bruges, skal statsmagtens organer og den regionale forvaltning orientere ministerrådets formandskab. Den centrale forvaltning og de statsejede virksomheder skal i stedet indhente en forudgående og bindende udtalelse. Anmodningen skal begrundes og ledsages af en vurdering af den foreslåede løsning.
Undtagelserne skal offentliggøres på en portal med begrundelse og de risici, det valgte format indebærer. Undtagelserne tages op igen ved hver revision af regulativet. Der er altså indbygget en offentlig dokumentation af fravalget.
Hvad organisationerne kunne have vidst på forhånd
Kravene og fristerne var offentlige fra 2012. En portugisisk myndighed kunne derfor planlægge overgangen til ODF og PDF inden for fristerne. Den kunne også se, at et udbud, der krævede et lukket format, risikerede at blive ugyldigt.
Et dansk sidestykke findes i, hvordan kravene beskrives i et udbud. Den danske tilgang er beskrevet under → jurisdiktion i offentlige udbud og → den danske politiske ramme.
Hvad sagen ikke viser
Sagen viser ikke, at loven kræver open source-software. Den kræver åbne standarder, og et lukket program kan i princippet bruge ODF og PDF. Den regulerer heller ikke jurisdiktion, ejerskab eller hvor data ligger.
Sagen viser ikke, hvordan reglerne er overholdt i praksis. De kilder, der er gennemgået her, er love og regulativer, ikke målinger af markedet eller af myndighedernes brug af software. Påstande om markedsandele i Portugal kræver tal fra en uafhængig kilde, og sådanne tal indgår ikke her.
Læren for en exit-plan
Et formatkrav er et billigt og varigt værn mod binding, fordi det følger data og ikke leverandøren. Det løser til gengæld ikke spørgsmålet om, hvem der driver systemerne, og under hvilken lov. Brug sagen til fire handlinger.
- Notér formaterne pr. system · Skriv for hvert system op, hvilke formater data kan eksporteres i. Det er en del af → trin 1.
- Skriv formatkravet ind i kontrakten · Aftal eksport i åbne, dokumenterede formater, også ved ophør, jf. → trin 8.
- Dokumentér fravalg · Gør som den portugisiske undtagelsesordning, og skriv begrundelse og risiko ned, når et lukket format vælges.
- Tænk brugerne med · Et nyt format ændrer de daglige arbejdsgange, se → brugerne i skiftet.
Andre landes krav står under → Holland kræver exitplaner og → Norges arbejdsgruppe. Ønsker I et samlet overblik over binding og jurisdiktion, kortlægger Nielco IT’s jurisdiktions- og afhængighedsvurdering blandt andet data bundet af formater, integrationer og licenser.
Kilder
- Assembleia da República: Lei n.º 36/2011, de 21 de junho, Estabelece a adoção de normas abertas nos sistemas informáticos do Estado, Diário da República, 1.ª série, n.º 118, 21. juni 2011. https://data.dre.pt/eli/lei/36/2011/06/21/p/dre/pt/pdf
- Governo de Portugal: Decreto-Lei n.º 107/2012, de 18 de maio, Diário da República, 1.ª série, n.º 97, 18. maj 2012. https://data.dre.pt/eli/dec-lei/107/2012/05/18/p/dre/pt/pdf
- Conselho de Ministros: Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/2012, Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital, Diário da República, 1.ª série, n.º 216, 8. november 2012. https://data.dre.pt/eli/resolconsmin/91/2012/11/08/p/dre/pt/pdf
- Conselho de Ministros: Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/2018, revideret Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital, Diário da República, 1.ª série, n.º 4, 5. januar 2018. https://data.dre.pt/eli/resolconsmin/2/2018/01/05/p/dre/pt/pdf
